I juni förra året presenterade forskare vid Lunds universitet rapporten Resursförstärkt läkemedelsförsörjning inför kris, höjd beredskap och krig. Rapporten föreslog bland annat inrättandet av en ny myndighet med ett helhetsansvar för läkemedelsförsörjningen. Projektledare för rapporten var krisberedskapsstrateg Eva Leth.
I en krönika reflekterar hon här kring läkemedelsberedskapen i den nu pågående corona-pandemin. Hon ser att många av de åtgärder som nu vidtas akut har föreslagits tidigare. Hon menar också att om flera av dessa beslut utvecklas vidare och fortsätter gälla även efter corona-pandemin finns det förutsättningar för en säkrare läkemedelsförsörjning i Sverige.
KRÖNIKA. ”Regeringen beslutade 2015 om att återuppta totalförsvarsplaneringen. Totalförsvar är all militär och civil verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig. Det civila försvaret har som mål att värna civilbefolkningen, säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna och kunna stödja Försvarsmaktens operativa förmåga vid höjd beredskap och krig.
Planeringen ska grundas på det svenska krisberedskapssystemet som bygger på tre viktiga principer. Dessa handlar om att den som ansvarar för en verksamhet i vardagen har motsvarande ansvar vid störningar i samhället, att samhällsstörningar ska hanteras där de inträffat och av de som är närmast berörda och ansvariga, samt att verksamheten så långt det är möjligt ska fungera som under normala förhållanden.
Den återupptagna totalförsvarsplaneringen har exempelvis aktualiserat Sveriges försörjning av läkemedel. Bland annat har den föranlett diskussioner om ökad omsättningslagerhållning och beredskapslager för att säkerställa tillgången till läkemedel i vardag och kris, höjd beredskap och krig.
Inget krav på beredskap i näringslivet
Bakgrunden till att omsättningslager och beredskapslager diskuteras är att den beredskapslagerhållning som byggdes upp i Sverige efter andra världskriget i hög grad monterades ner efter Berlinmurens fall 1989, då hotbilden bedömdes förändrad. Den nya inriktningen handlade då om att samhällets samlade resurser skulle kunna nyttjas vid alla slags händelser som kunde leda till omfattande störningar – som till exempel stora olyckor, terrorattentat och omfattande naturkatastrofer.
2002 grundades det nuvarande svenska krishanteringssystemet med lagkrav på att kommuner och regioner bland annat skulle identifiera extraordinära händelser som skulle kunna drabba verksamheten. De skulle också analysera identifierade scenarier i risk- och sårbarhetsanalyser och ta fram och besluta om åtgärder och planer för att hantera sådana händelser. På statliga myndigheter ställdes krav på att minska sårbarheten i samhället och att utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida kriser och inför och vid höjd beredskap.
Något motsvarande krav på förebyggande och förberedande krisberedskapsarbete ställdes inte på näringslivet eller andra aktörer med roller i försörjningen av till exempel läkemedel och sjukvårdsmateriel.
Sveriges försörjning av sådana förnödenheter grundas på en global handel utifrån rådande marknadsprinciper. Det innebär en omfattande distribution av varor i logistiska flöden med långa transportvägar och med stöd av komplexa IT-system för leverans ”just in time”. Dessa flöden har visat sig sårbara för störningar och påverkas till exempel av naturhändelser, marknadskrafter, geopolitik och handelshinder.
Avtal reglerar läkemedelstillgång
Åtaganden mellan beställare och leverantör regleras i avtal, vanligen med viss marginal för vardagsstörningar och den reella lagertillgången av varor begränsas bland annat av tillgång till kunskap och helhetssyn, transportverksamhet, ekonomi, lokalytor, tillgång till IT-system och fas i beställningscykeln. I de avtal som ingås mellan beställare och leverantör finns som regel en force majeure-klausul som begränsar leverantörens åtaganden vid till exempel brand, kris och krig.
När det gäller tillgång till läkemedel inom hälso- och sjukvården avtalas detta i huvudsak med lagerhållande apoteksverksamhet som i dag inte omfattas av särskilda krav på att arbeta med krisberedskap om inte detta särskilt reglerats mellan parterna i avtalen.
Globala förhållanden och det kritiska nationella beroendet av tillförsel utifrån beskrivs ibland som något nytt. Men långa transportvägar och beroendet av fungerande flöden är välkänt sedan länge och blev till exempel påtagligt för varor som livsmedel och bensin även under andra världskriget. Följden av detta blev en nationell upprustning med beredskapslagerhållning för att kunna hantera en avskärmning från omvärlden under sex månader.
I den planering som nu pågår kan nämnas att den tidsaspekt som framkommit i Försvarsberedningens rapport Motståndskraft från 2017 är tre månader.
De krav på risk- och sårbarhetsanalys som beslutades då det nya krishanteringssystemet infördes ledde till att extraordinära händelser som skulle kunna inträffa i en kommun eller landsting/region identifierades. Sammanställningar av konsekvenser och åtgärdsbehov, kopplat till sådana händelser, presenterades för beslutsfattare och rapporterades vidare till berörda myndigheter.
Svårt att förutse effekter av pandemi
I sådana analyser är pandemiscenarier vanliga, men få har på förhand kunnat beskriva de konsekvenser dagens pandemiscenario föranlett. Det handlar till exempel om en oväntat snabb spridning och åtgärder som stängda verksamheter och gränser i en omfattning att det på kort tid lett till betydande ekonomiska konsekvenser för nationer, handelsrelationer, företag och individer. Även effekterna av pandemin har varit svåra att förutse med exempelvis sjunkande bränslepriser och en rejäl skjuts framåt för digitaliseringens genomförande i takt med det ökade behovet av alternativa mötesformer.
Sett i förhållande till krishanteringssystemets lagkrav på proaktiva risk- och sårbarhetsanalyser blir det i situationen tydligt att motivationen för åtgärder, i likhet med tiden efter andra världskriget, främst ökar reaktivt utifrån de konsekvenser händelsen medför.
Inom totalförsvarsplaneringen är mycket på gång, men det saknas fortfarande en kommunicerad tydlighet när det gäller ansvarsförhållanden, krav och ambitionsnivåer för vilka verksamheter och flöden som oundgängligen måste upprätthållas för att säkerställa samhällets funktionalitet.
Detta mot bakgrund av att brister i Sveriges försörjningsberedskap påvisats till exempel av Riksrevisionen gällande samhällets livsmedels- och läkemedelsförsörjning (RiR 2018:6) och av Lunds universitet avseende försörjningen av läkemedel, nutritionsprodukter och speciallivsmedel samt relaterande sjukvårdsmateriel, IT och blodverksamhet (2019).
Men även händelser som till exempel den sjukvårdsmaterielkris som drabbade flera regioner hösten 2019 i samband med att ett nytt avtal ingicks med en ny leverantör har lett till insikter om vikten av leveranssäkerhet till samhällsviktig verksamhet.
Behovet av kontinuitetshantering har således blivit alltmer tydligt när det gäller nödvändiga försörjningsfrågor som läkemedel och sjukvårdsmateriel och behöver regleras i regelverk och överenskommelser.
Föreslagna åtgärder blir verklighet
Regeringen har nu beslutat om flera åtgärder som sammanfaller med de förslag som rapporten om resursförstärkt läkemedelsförsörjning från Lunds universitet lämnade 2019, men med avgränsning till den pågående corona-situationen.
Om besluten om helhetsansvar för läkemedelsförsörjning och krav på lagerhållning utvecklas vidare och får giltighet över tid skulle det kunna ge förutsättningar för helhetssyn och omsättningsbuffertar vid bristsituationer i vardag och kris, höjd beredskap och krig.
Detta skulle kunna bidra till en mer resilient läkemedelsförsörjning och en förmågehöjning av betydelse i den pågående totalförsvarsplaneringen.”
Eva Leth, krisberedskapsstrateg, Lunds universitet
